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《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关热点法律问题解读(下)

2011-06-23 00:00:00
编辑:建方律师

《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称“新条例”)明确了只有因公共利益的需要时,政府才能够做出征收的决定,同时政府应当对被征收人提供相应的补偿。与《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称“原条例”)相比,新条例更加注重保护被征收人的合法权益,无论是从征收与补偿的程序、被征收人的参与程度及相关的权利,还是从补偿的标准和原则上来看,都遵循着条例的立法目的。在本文中,笔者将继续对新条例的相关热点问题进行深入的解读。

四、新条例强化了被征收人权益的保护程序

房屋的征收和补偿是与人民群众的合法权益密切相关的,新条例对被征收房屋所有权人的合法权益的保护予以强化。

(一)征收程序的完善

原条例中规定拆迁房屋的建设单位取得房屋拆迁许可证后就可以实施拆迁,拆迁工作有房地产开发企业等建设单位来完成,因经济利益的关系,社会矛盾较大。新条例取消了拆迁许可证这一制度,取而代之的是政府的征收决定。在满足公共利益需要的条件之下,确需征收房屋的,政府才能做出相应的决定。新条例还规定了听证程序、公开程序、司法救济程序、审计程序等内容。这些规定是相对严格的,使征收程序更加完善,对被征收人的合法权益也起到了一定的保障作用。

(二)被征收人参与的强化

    新条例规定在房屋征收部门拟定征收补偿方案后,政府应当组织有关部门对征收方案进行论证并予以公布,征求公众(包括被征收人)意见;在旧城区改建中,多数被征收人认为征收补偿方案不符合该条例规定的,政府应当组织被征收人和公众代表参加听证会,并根据听证会情况修改方案。这样的规定提高了被征收人的参与程度。但是大家也应当注意在旧城区改造中被征收人多数对征收补偿方案满意就无需举行听证会,也就是说满足过半数被征收人的条件即可,这一比例的统计是否具有可行性值得商榷;即便是可以统计,这一比例是比较低的,并不能满足绝大多数的被征收人的真实意愿。条例草案曾规定了经三分之二以上被征收人签约的条件,但是新条例公布施行后将这一规定删去了,这不能不说是一种遗憾。而从听证会这一制度本身来看,政府是希翼通过其实现征收补偿方案的目的,使后续的征收与补偿行为合法化,能否以听证会的方式真正维护被征收人的合法权益、实现社会的公平正义,这还有待条例施行后进一步的验证。

(三)被征收人的补偿选择权

新条例明确了被征收人的补偿选择权,条例第二十一条第一款规定:“被征收人可以选择货币补偿,也可以选择房屋产权调换。”虽然原条例中也规定了货币补偿和房屋产权调换是两种拆迁补偿方式,并且被拆迁人也可以进行选择,但是被拆迁人的选择权要受到拆迁人所制定的补偿方式限制,而补偿方式的决定权是属于拆迁人的。新条例删除了拆迁人的决定权,以被征收人的意愿为基础,充分敬重被征收人的补偿选择权。

(四)被征收人的行政复议权和行政诉讼权

在按新条例规定的程序做出征收决定后,“被征收人对市、县级人民政府做出的房屋征收决定不服的,可以依法申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼”。同时,条例在补偿一章中也做出了相似的规定,第二十六条第三款规定了:“被征收人对补偿决定不服的,可以申请行政复议,也可以依法提起行政诉讼。”根据这些规定,被征收人可以通过行政或者司法途径保护其合法权益。

此外,新条例规定在房屋征收部门与被征收人之间订立补偿协议后,一方当事人不履行补偿协议的,另一方当事人可以提起诉讼。而原条例仅仅规定了被拆迁人一方在搬迁期限内拒绝搬迁的,拆迁人可以申请仲裁或者向法院起诉。新条例的改变更加明确了合同当事人地位的平等性。

(五)行政强制拆迁的取消

原条例第十七条规定:“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的,由所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”这一行政强制拆迁权因新条例的施行而被取消。新条例第二十八条第一款规定:“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼,在补偿决定规定的期限内又不搬迁的,由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制实行。”这一规定也与十一届全国人大常委会第十次会议审议、向社会公开征集意见的《中人人民共和国行政强制法(草案)》第十三条的规定相一致,该草案规定了:“行政强制实行由法律设定。法律没有规定行政机关强制实行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制实行。”而《国有土地上房屋征收与补偿条例》是行政法规,并不是法律,不应当设定行政强制实行。取消政府行政强制拆迁的规定有利于加强对政府征收房屋与补偿活动的制约,从而对被征收人的合法权益起到有利保障作用。

(六)暴力搬迁被禁止

随着我国房地产业蓬勃发展,各地也出现了大拆大建的情况,此起彼伏的暴力拆迁事件也频频发生:2010年3月27日江苏连云港市东海县黄川镇一户村民为了阻拦政府强拆自家养猪场而自焚导致一死一伤的悲剧、同年9月10日江西省抚州市宜黄县凤冈镇发生强拆钉子户导致屋主被严重烧伤的惨剧、10月30日凌晨山西太原市普源区金胜镇古寨村一待拆迁民房内发生入室行凶案……这些事件的发生引起全社会的关注,反映了严重的社会矛盾。因此,新条例明确规定了禁止暴力搬迁及违反此规定的法律后果。新条例第二十七条第三款规定:“任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。”相应地,第三十一条规定了有上述规定的行为,造成损失的依法应当承担赔偿责任,其直接负责的主管人员和其他直接责任人员构成犯罪的,依法应当承担刑事责任。

五、新条例规定了房屋补偿的具体内容,房屋所有权人是被征收人,有权获得补偿,而没有规定房屋承租人有权获得补偿。

新条例以单独一章的形式规定了补偿的相关规定,以保证房屋被征收群众居住条件有效改善、生活水平不降低为原则,对房屋被征收的所有权人给予公平的补偿。

(一)补偿标准的明确

新条例第十七条明确了给予被征收人的补偿包括:被征收房屋价值的补偿、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿和因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。同时,政府还应当制定相应的补助和奖励办法。其中,条例对被征收房屋的价值补偿进行具体的规定,即不得低于房屋征收决定之日被征收房屋类似房地产的市场价值,这一市场价格还应当包含土地使用权的价值。该规定无疑具有进步意义,也符合补偿的立法原则。但是,被征收房屋的市场价值是以该房屋本身的现有价值为准,还是以市场上与该房屋相似的、新建的房屋价值为准呢?笔者认为被征收房屋价值的补偿应当保证被征收人在市场上能够买到区位、面积、用途、结构相当的房屋,也就是说,更倾向于后者的价值确定标准。被征收人选择房屋产权调换的,政府应当敬重被征收人的选择,同时,还应当与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价,这里房屋价值也应当与上述评估价值标准一致。新条例还特别提到因旧城区改建而征收个人住宅的,在房屋产权调换时政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋,同时条例还要求政府优先予以住房保障。这里还需要注意一个现象,因旧城区改建个人住宅被征收后,大多被征收人会选择房屋产权调换的补偿方式,但是所调换的房屋面积、区位、结构等与被征收的房屋可能相差很大,通常情况下都不能达到被征收人希望值,被征收人往往要支付额外的差价,承担很大的负担。因此,笔者建议在这种情况下应当考虑被征收人的实际情况,对其被征收房屋价值进行公平评估的基础上,还应当尽可能地按其被调换房屋的面积、区位、结构等因素提供相类似的房屋,保证被征收人居住条件有所改善,同时不增加其不必要的负担。

(二)先补偿后征收的原则

新条例发布施行前的两次征求意见稿中没有明文规定先补偿、后征收这一原则,而在正式出台的条例中第二十七条第一、二款明确规定了:“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后,被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。”结合禁止暴力搬迁的相关规定,这一原则将对被征收人的征收和补偿更具保障性。而原条例对此未做规定,但拆迁人习惯做法是先拆迁、后补偿,以至于个别拆迁人携款潜逃,造成被拆迁人遭受损失。

(三)选择房地产价格评估机构的权利

被征收房屋价值应当经具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定,而房地产价格评估机构的选择,根据新条例第二十条第一款的规定:“房地产价格评估机构由被征收人协商选择;协商不成的,通过多数决定、随机选定等方式确定,具体办法由省、自治区、直辖市制定。”同时,条例还规定了被征收人对房地产价格评估机构评估确定的被征收房屋价值有异议的,可以向该评估机构申请复核;对复核结果仍有异议的,可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。此外,新条例对房地产价格评估机构的评估原则、方法和法律责任进行了比较全面的规定。

新条例是根据我国社会经济发展的需要,为了从根本上解决当前的社会矛盾而制定的。新条例的立法目的能否得以实现、相关规定能否得以遵守和实行,尚需实践的验证,有关具体操作办法,诸如如何成立和管理房屋征收实施单位,如何界定公共利益的具体情形,如何解决因房屋征收决定引起的政府与被征收人争议,如何评估被征收房屋类似房地产的市场价格,如何计算被征收房屋与产权调换房屋价差等问题,有待实行过程中做出具体实施细则。人民政府应当认真贯彻实行新条例的立法精神,定会对我国的城市化进程建设和社会和谐稳定发展起到正面积极的作用。


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