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《国有土地上房屋征收与补偿条例》有关热点法律问题解读(上)

2011-06-23 00:00:00
编辑:建方律师

备受瞩目的《国有土地上房屋征收与补偿条例》自2011年1月21日公布之日起施行。该条例关系到人民群众的切身利益,也对我国的工业化、城镇化发展有重大意义,因此条例草案经先后两次向社会征求意见、多次座谈会、论证会的讨论和听取社会各界的广泛意见,最终在国务院第141次常务理事会上审议通过。新条例基本实现了规范公权力和保障私权利的统一,兼顾了工业化、城镇化和被征收人的合法权益,对征收的主体、范围、程序和补偿的标准、方式、原则等社会各界普遍关注的内容予以明确,具有重要的法律意义和社会意义。

一、新条例从立法目的上有别于原条例

新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称“新条例”)是“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动,维护公共利益,保障被征收房屋所有权人的合法权益”而制定的,这是该条例的立法目的。与2001年11月1日起施行的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称“原条例”)相比较,新条例明确增加了“维护公共利益”的内容,删除了“保障建设项目顺利进行”的规定。这一改变标志着因公共利益征收这一原则的确立,与商业开发征收进行了严格的区分;同时这也体现了新条例更加注重保障被征收房屋所有权人的合法权益,与坚持“以人为本”科学发展观的实质是一致的。新条例第一条所规定的这一立法目的仍将征收的房屋限制在国有土地上的房屋,而不调整集体土地上的房屋。目前,我国集体土地主要是由土地管理法来调整,而不能由行政法规来对其做出相应的规定。因此,新条例所调整的对象还是国有土地上的房屋。

此外,新条例用“征收”取代了“拆迁”,将使用了近二十年的“拆迁”一词彻底摒弃。征收是与补偿相联系的,更能够体现条例的规范、公平、合理。同时,这也符合《中华人民共和国宪法》等法律的规定——《宪法》第十三条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”而“拆迁”只是征收过程中的一种行为。

二、只有为了公共利益的需要,政府才可以实行征收,为了商业目的,政府不可以实行征收,新条例规定了公共利益的范围。

新条例第二条规定:“为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”同时,该条例第八条以列举的方式明确了公共利益的范围,包括国防和外交的需要、有政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要、由政府组织实施的科技、教育、学问、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要、由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要及法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。尽管“公共利益”这一概念本身就很难界定,但是新条例以列举的方式对其范围进行了概括已经具有了进步的意义。然而,从这一规定来看,公共利益的范围仍然很宽泛,实践中涉及到工业化、城镇化、现代化的征收都会与促进国民经济、改善民生有一定的关系,那么因“公共利益”征收这一先决条件的规定就会变得流于空想了。同时,新条例还规定了征收“应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划”,从而加强了规划调控的作用。

三、新条例规定房屋征收与补偿的主体是人民政府,人民政府确定政府征收部门,政府征收部门委托不得以营利为目的的房屋征收实施单位承担征收与补偿的具体工作。

新的条例明确了政府是征收、补偿的主体,该条例第四条规定了:“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋的征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工,互相配合,保障房屋征收与补偿的顺利进行。”而原条例中规定“拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位”,国务院建设行政主管部门只对全国城市房屋拆迁工作实施监督管理,并不是承担拆迁、补偿的权利和义务。此次新条例中明确了政府是征收与补偿的唯 一主体,征收与补偿主体的明确也同时明确了征收、补偿是一种行政行为。作为一种行政行为,被拆迁人可以对政府做出的具体行政行为请求复议或者提起行政诉讼。

政府是征收与补偿的唯 一主体,同时新条例规定了政府可以委托房屋征收实施单位,承担房屋征收与补偿的具体工作。但是,这一委托行为并不能改变政府作为征收与补偿的主体资格,其仍然要对征收与补偿的后果承担法律责任。新条例对被委托的房屋征收实施单位也做出了相应的规定,明确该单位不得以营利为目的,且要在委托的范围内实施房屋的征收与补偿工作。这里提到的“房屋征收实施单位”是不得以营利为目的的,那么这一单位是政府下属的事业单位,还是公益性质的单位?新条例并没有做出明确的规定。

新条例第二十七条第三款还明确规定了:“禁止建设单位参与搬迁活动。”这里所指的“建设单位”应理解为房地产开发单位。在新条例施行以前,建设单位往往是搬迁的主体,在搬迁过程中产生了很多矛盾。这一规定有助于解决越来越激化的社会矛盾,从而实现维护社会稳定的目的。

政府作为征收和补偿的唯 一主体,在享有相应权利的同时,也要承担一定的义务和法律责任。新条例增加了对政府部门法律责任的规定,条例第三十条规定:“市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行本条例规定的职责,或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,由上级人民政府或者本级人民政府责令改正,通报批评;造成损失的,依法承担赔偿责任;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。”另外,新条例还规定了贪污、挪用、私分、截留征收补偿费用等行为的法律责任。

新施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》所涉及的内容很重要,对广大群众的切身利益有重大影响。因此,新条例的相关内容应当引起个人、单位的足够重视。笔者在本文中仅对基本原则和内容进行了解读,在之后的文章中还将对征收与补偿的具体内容予以详细地探讨。


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